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PPP模式发展的迅猛,有不少地方和领域都在积极探讨采用PPP模式的方法。哪些项目更适用PPP模式
针对特定项目,是否适用PPP模式通常可从以下几个维度来研判:
1.是公共产品或公共服务领域的项目
具体包括基础设施类(如市政道路、高速公路、电厂)、市政公用类(如自来水厂及配套管网、固废处理和收运设施)以及社会事业类(如文化体育场馆、医疗和教育服务设施)。公共产品或公共服务设施具有自然垄断的经济属性,这决定了在特定服务范围内由一家主体统一负责项目的运营是最有效率的。作为公共利益的代表和直接责任主体,政府或其下属单位责无旁贷地承担起公共产品和公共服务的生产任务。随着城镇化的不断发展,公用产品和服务的需求数量和质量要求越来越高,政府直接提供越来越力不从心(面临资金、技术、管理上的瓶颈),经尝试发现合格的私人主体也能承担公共产品和公共服务的提供任务,而且更有效率。于是,公共部门与私人部门通过合作提供公共产品和服务渐成趋势,这大致就是PPP模式的由来。
2.合作期限相对较长
最好包括从项目前期准备到后期运营的全过程,其中运营期在3年以上。通过项目全过程的参与,社会投资人可以增加其对项目的全面了解,更有效地识别和管控项目风险;对于政府而言,则能更好地掌握建设运营成本信息,主动采取针对性的监管措施,在保障项目公司获得基本收益的同时又不至于获取暴利。对于短期(不含建设期,3年以内)一次性完成的公共服务项目,不宜采取PPP方式,如果需要,可以改用政府采购服务的方式实施,并签订短期服务合同。
3.项目具有一定专业要求,且存在足够多的潜在社会合作主体
PPP项目的基本特征之一,就是要通过政府与社会资本合作取得1 1>2的效果,双方要优势互补,其中社会资本的相对优势主要体现在资本、技术、管理等方面,而且往往体现为综合优势。如果项目内容属于简单辅助性内容(如环卫保洁)、或者虽然专业性较强但内容单一且已相对标准化(如工程设计,或工程建设),则直接采取传统方式或通过政府采购方式实施可能更有效率。另外,潜在竞争者数量足够多才可能给社会合作主体带来必要的竞争压力,否则限制激励约束机制作用的发挥,使得政府在合作中处于相对被动的地位。
4.综合评价PPP项目的交易成本
PPP项目往往交易结构复杂、实施周期较长,在项目前期准备及实施过程中都会耗费大量人力、财力等资源,交易成本不容忽视。目前,国际上流行的评价方法是物有所值论证(VFM,Valueformoney),具体评价过程包括定性评价、定量评价和补充评价,评价结果主要包括以PPP模式实施的成本较政府以传统方式实施是否更经济,在各个备选PPP实施方案中哪个是成本最低的。目前,我国在PPP项目的筛选和评价上,更多的还是依赖于定性的分析判断,缺少类似的定量或系统性分析评价。
5.PPP项目不限于收费机制完善的项目
实际上,PPP项目的收费机制包括三类,一是完全依靠项目用户付费(如供水、燃气项目),二是完全由政府支付服务费用(如市政道路、排水管网、生态环境治理项目),三是部分来自项目用户付费并由政府提供缺口补贴,以保障项目财务可行性(如污水处理项目、垃圾处理项目)。
前文所述的优先在已建立用户收费机制的领域推行PPP,只是现阶段政府在债务压力较大的情势下所作的次优选择,并不意味着只有收费机制完善的公共项目才适用PPP模式。相反,从提高公共服务效率的角度来看,那些收费机制建设比较困难或滞后的领域(因此对社会专业主体缺乏吸引力),是最需要推行PPP模式的(也更具试点示范效应),比如污水收集管网设施、市政道路等,在传统BT或EPC模式下,重建设、轻运营易导致设施建成后不能发挥应有功效,甚至出现豆腐渣工程。而PPP模式下,项目主体需要统筹考虑项目全寿命周期的成本,因此有效避免前后脱节的问题、保障项目设施的可用性和运行绩效达标。
从融资的角度来看,收费机制不完善的项目也可以应用PPP模式,虽不能从总量上降低政府支出(算上回报还有所增加),但通过分期支付的方式可以平滑当期的财政支出压力。
